通過“訴”的確認推進公益保護

——最高人民檢察院公益訴訟檢察廳負責(zé)人答記者問

3月3日，最高人民檢察院發(fā)布5件檢察公益訴訟起訴指導(dǎo)性案例。為何在此時以“起訴”為關(guān)鍵詞發(fā)布指導(dǎo)性案例？案例指導(dǎo)意義何在？“十五五”開局之年公益訴訟檢察工作怎么干？最高檢公益訴訟檢察廳廳長徐向春回答了記者提問。

1.2026年是“十五五”開局之年，在這個重要的時間節(jié)點，最高檢專門發(fā)布這批檢察公益訴訟起訴指導(dǎo)性案例，請您介紹一下此次發(fā)布的背景和主要考量是什么？

答：2026年是黨和國家事業(yè)發(fā)展中具有重要意義的一年，也是黨的檢察事業(yè)發(fā)展中具有重要意義的一年。在“十五五”開局之年，最高檢發(fā)布檢察公益訴訟起訴指導(dǎo)性案例，既是對《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》中“強化檢察監(jiān)督，加強公益訴訟”要求的司法回應(yīng)，也是在檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展時期，通過案例指導(dǎo)統(tǒng)一司法尺度、規(guī)范起訴標準、引領(lǐng)公益司法保護的重要舉措。

一是習(xí)近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的生動實踐進一步深化。檢察公益訴訟制度作為習(xí)近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果，歷經(jīng)十余年探索積累，在辦案領(lǐng)域不斷拓展、辦案成效不斷凸顯中邁向高質(zhì)量發(fā)展。2025年10月24日，十四屆全國人大常委會第十八次會議初次審議檢察公益訴訟法草案，黨的二十屆四中全會審議通過的“十五五”規(guī)劃建議明確提出“強化檢察監(jiān)督，加強公益訴訟”，體現(xiàn)了黨中央對檢察公益訴訟制度的高度重視和更高期待，也對檢察機關(guān)高質(zhì)效履職辦案提出了更高要求。

二是以“可訴性”提升辦案精準性、規(guī)范性成為高質(zhì)效辦好每一個公益訴訟案件的重要遵循。近年來，檢察機關(guān)堅持“高質(zhì)效辦好每一個案件”的價值追求，緊緊扭住“可訴性”這個關(guān)鍵，持續(xù)提升辦案精準性、規(guī)范性，不斷加大辦案力度、提升辦案質(zhì)效，積極以“訴”的確認推進公益保護。最高檢公益訴訟檢察廳印發(fā)的《關(guān)于推進公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案的意見(試行)》，明確強調(diào)以公益訴訟“可訴性”指引，嚴把案件質(zhì)量關(guān)。本批發(fā)布的案例，注重將有適格訴訟主體、行政違法行為、公益受損事實、法律明確授權(quán)等“可訴性”基本要素，貫穿辦案每一個環(huán)節(jié)，確保案件“訴得出、判得下”。

三是為配合推動檢察公益訴訟法出臺提供鮮活實踐樣本。檢察公益訴訟法草案的初次審議，標志著專門立法取得關(guān)鍵性進展。草案將習(xí)近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化，對檢察機關(guān)立案、調(diào)查、提起訴訟等辦案環(huán)節(jié)作出全面規(guī)定。本批案例精準對接立法需求，涵蓋行政機關(guān)不依法履職的認定，檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接程序，民事公益訴訟獨特制度價值發(fā)揮，多主體法定責(zé)任厘清等，既體現(xiàn)了實踐中的創(chuàng)新探索，也回應(yīng)了立法中的重點問題，為法律草案的進一步完善提供有益的實踐樣本。

2.這批指導(dǎo)性案例共5件，均為起訴案件，請問這批案件有哪些主要特點？

答：一是準確選擇公益訴訟辦案類型，實現(xiàn)公益保護最優(yōu)效能。檢察機關(guān)依法客觀全面開展調(diào)查，精準把握實質(zhì)法律關(guān)系，根據(jù)案件具體情形區(qū)分選擇行政公益訴訟或民事公益訴訟，確保辦案方式與案件特點、公益保護目標高度契合。如湖南省檢察機關(guān)督促綜合整治“錳三角”礦業(yè)污染公益訴訟案(以下簡稱湖南“錳三角”案)中，礦業(yè)污染時間跨度長、遺留問題多、責(zé)任追究難、違法情形多樣，涉及多個行政機關(guān)職責(zé)，檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督定位，基于行政監(jiān)管專業(yè)、高效的職能優(yōu)勢，從促進依法行政和法治政府建設(shè)出發(fā)，為及時有效保護公益，優(yōu)先以行政公益訴訟督促行政機關(guān)依法履職；同時，針對侵權(quán)主體明確、公益損害較重，行政機關(guān)依法履職后仍無法實現(xiàn)公益保護的，以民事公益訴訟追究責(zé)任者環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，全面維護國家利益和社會公共利益。

二是依法客觀全面行使調(diào)查權(quán)，筑牢案件辦理事實根基。為準確查明案件事實，針對相互矛盾、影響案件基本事實認定的證據(jù)，檢察機關(guān)可以通過詢問、調(diào)取書證、咨詢專家意見等多種方式調(diào)查取證，對影響案件事實認定的鑒定意見等證據(jù)進行實質(zhì)性審查。如內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市人民檢察院訴A公司危險廢物污染環(huán)境民事公益訴訟案(以下簡稱內(nèi)蒙古包頭案)，檢察機關(guān)全面調(diào)查核實，準確查明事實，依法提起訴訟，最終推動企業(yè)以“清除污染源—修復(fù)污染土壤—阻斷傳輸擴散—長期監(jiān)測”的修復(fù)治理路徑，投資188萬余元對土壤和地下水進行治理修復(fù)，實現(xiàn)了對危險廢物填埋區(qū)土壤和地下水的有效保護。

三是深入踐行高質(zhì)效辦案要求，彰顯公益訴訟制度價值。“高質(zhì)效辦好每一個案件”是新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，此次發(fā)布的案例始終將這一履職要求貫穿在案件辦理全流程各環(huán)節(jié)，通過精準司法監(jiān)督促使責(zé)任主體全面整改，既實現(xiàn)了對公共利益的有效保護，也引導(dǎo)行政機關(guān)、相關(guān)行業(yè)樹立依法履職、守法經(jīng)營的理念。如山東省濟南市人民檢察院訴T醫(yī)院等環(huán)境污染民事公益訴訟案(以下簡稱山東濟南案)，對具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境行為，通過提起民事公益訴訟、建議法院適用禁止令和先予執(zhí)行等措施，徹底消除放射性污染重大風(fēng)險。

3.年初的全國檢察長會議對加強檢察公益訴訟工作作出部署，明確提出“要緊緊扭住‘可訴性’這個關(guān)鍵，持續(xù)提升精準性、規(guī)范性，切實做到既不缺位也不越位”。本批案例的指導(dǎo)意義主要體現(xiàn)在哪些方面？

答：一是引領(lǐng)公益訴訟檢察緊緊扭住“可訴性”這個關(guān)鍵，助力提升社會治理法治化水平。此次發(fā)布的5件案例均為檢察機關(guān)提起訴訟的案例，始終突出“訴”的剛性監(jiān)督屬性，通過“訴”的確認推進公益保護，有效發(fā)揮檢察公益訴訟的制度效能，為各級檢察機關(guān)履職提供了明確指引。通過行政公益訴訟，推動行政機關(guān)踐行“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。如河南省商城縣人民檢察院訴縣自然資源局不依法履行土地監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案(以下簡稱河南商城案)，明確行政機關(guān)依法履行職責(zé)的標準；湖南“錳三角”案明確多部門“協(xié)同履職”要求，促使行政機關(guān)依法行政、規(guī)范執(zhí)法。通過民事公益訴訟，助推落實“生態(tài)環(huán)境有價、損害必償、違法必究”。如山東濟南案，通過查明每個違法行為人的行為對損害風(fēng)險發(fā)生所起的作用，準確認定侵權(quán)責(zé)任主體。

二是精準認定責(zé)任主體，提供可推廣、可復(fù)制的辦案思路和方法。此次發(fā)布的案例主要針對責(zé)任主體多元、責(zé)任劃分復(fù)雜、追責(zé)難度大等突出問題，通過全面調(diào)查取證，精準厘清不同主體的法定責(zé)任，確保責(zé)任追究落到實處、取得實效，案件均獲得法院支持，最終實現(xiàn)公益保護目的。在行政公益訴訟中，精準厘清行政機關(guān)履職邊界和責(zé)任，如河南商城案，明確自然資源局作為監(jiān)管主體，因怠于申請強制執(zhí)行，致使行政處罰不再具有強制執(zhí)行力，造成公益損害持續(xù)存在，存在不依法履職的情形。在民事公益訴訟中，精準界定侵權(quán)主體及責(zé)任承擔(dān)方式，如山東濟南案認定三家醫(yī)院的不作為行為均足以造成放射性污染風(fēng)險，判令承擔(dān)連帶責(zé)任。

三是聚焦生態(tài)環(huán)境和資源保護，為建設(shè)美麗中國提供有力司法保障。此次發(fā)布的案例主要圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域重點難點問題展開，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，嚴格落實“用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境”的要求，生動詮釋“綠水青山就是金山銀山”理念，從河南商城案嚴守耕地、林地生態(tài)保護紅線，到湖南“錳三角”案開展區(qū)域性礦業(yè)污染系統(tǒng)整治，從內(nèi)蒙古包頭案治理危險廢物造成的土壤、地下水污染，到山東濟南案消除放射性污染重大風(fēng)險，再到廣東省珠海市人民檢察院訴梁某某等八人破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案依法追究非法采礦的生態(tài)損害賠償責(zé)任，均聚焦解決生態(tài)環(huán)境和資源保護中的難點痛點問題，通過辦理公益訴訟案件推動筑牢生態(tài)安全的司法屏障。

四是堅持系統(tǒng)治理理念，促進完善民事公益訴訟證據(jù)與損害認定規(guī)則。檢察機關(guān)積極踐行恢復(fù)性司法理念，立足系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，通過合理適用民事公益訴訟的證據(jù)規(guī)則與損害認定方法，實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益的全方位、深層次保護。如湖南“錳三角”案在被告控制證據(jù)無正當(dāng)理由拒不提交時，通過向責(zé)任主體告知明確不提交證據(jù)的后果等，并采用虛擬治理成本法計算生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額，為類似案件辦理提供可參照范式。廣東珠海案對于非法采礦造成的公益損害，充分考量土壤、基質(zhì)(基巖)等作為生態(tài)系統(tǒng)核心部分所承載的生態(tài)屏障、生物多樣性保護、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能和價值，合理確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額。

4.湖南省檢察機關(guān)在“錳三角”礦業(yè)污染綜合整治公益訴訟案中，如何通過“一體履職、綜合履職”的工作模式，將公益訴訟與刑事司法、行政違法行為監(jiān)督等職能深度融合，實現(xiàn)對復(fù)雜環(huán)境問題的全方位、立體化監(jiān)督？

答：當(dāng)前，我國正處于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時期，長江經(jīng)濟帶流域礦業(yè)污染突出問題的系統(tǒng)治理尤為重要，不僅關(guān)系群眾生命健康與財產(chǎn)安全，更影響區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，“錳三角”礦業(yè)污染系統(tǒng)治理具有重要示范意義。湖南省檢察機關(guān)立足檢察職能，創(chuàng)新運用“一體履職、綜合履職”工作模式，推動公益訴訟與刑事檢察、行政檢察等職能深度融合，構(gòu)建全方位、立體化治理體系，成功破解區(qū)域性礦業(yè)污染治理難題，為全國類似區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)保護提供了可借鑒的“檢察方案”。

一是公益訴訟+刑事檢察，強化司法震懾效應(yīng)。檢察機關(guān)不就案辦案，推動檢察公益訴訟從個案辦理延伸至系統(tǒng)治理。聚焦3家污水處理廠長期超標排污問題，破解因在線監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致的證據(jù)不足、損害結(jié)果難以認定等辦案難題。專案組通過調(diào)取企業(yè)檔案、精準核算相關(guān)數(shù)據(jù)等方式，查明3家污水處理廠均系礦山企業(yè)實際控制，因“報大建小”而超標排放，與鑒定機構(gòu)通過核算礦石過磅量、污水處理廠處理排放量等，合理計算排污量，經(jīng)專業(yè)鑒定機構(gòu)科學(xué)鑒定生態(tài)損失2550萬余元。查清違法事實后，將辦案發(fā)現(xiàn)的刑事犯罪線索移送刑事檢察部門監(jiān)督立案4件，屬地檢察院提起公訴，所有案件均獲得有罪判決。

二是公益訴訟+生態(tài)環(huán)境損害賠償，破解生態(tài)損害追責(zé)難題。本案并非針對單一污染環(huán)境公益損害的個案，而是對一整個區(qū)域、一個行業(yè)長達數(shù)十年累積的系統(tǒng)性生態(tài)損害開展的集中司法治理。對于符合生態(tài)環(huán)境損害賠償條件的案件，檢察機關(guān)立案后及時告知生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，賠償權(quán)利人啟動賠償程序后，經(jīng)磋商未達成一致提起訴訟的，檢察機關(guān)通過提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、提交支持起訴意見書、出席法庭等方式支持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；賠償權(quán)利人未啟動賠償程序的，檢察機關(guān)依法提起環(huán)境民事公益訴訟，追究責(zé)任者環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。專案辦理期間，共向賠償權(quán)利人移送線索162條，支持行政機關(guān)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償20件，追償1.15億元。

5.今年，檢察機關(guān)在進一步提升公益訴訟檢察案件質(zhì)效方面有什么計劃和考慮？

答：黨的二十屆四中全會通過的“十五五”規(guī)劃建議強調(diào)“強化檢察監(jiān)督，加強公益訴訟”，為新時代公益訴訟檢察工作指明了前進方向、提供了根本遵循。2026年是“十五五”開局之年，也是檢察公益訴訟制度發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。全國公益訴訟檢察部門將在最高檢黨組的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，錨定“加強公益訴訟”的目標，一體抓實高質(zhì)效辦案和高水平管理，實現(xiàn)公益訴訟檢察更高質(zhì)量發(fā)展。

一是配合推動檢察公益訴訟法盡快出臺，全面抓好貫徹實施。去年10月，全國人大常委會初次審議檢察公益訴訟法草案，將習(xí)近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的生動實踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化。最高檢將進一步加強與立法機關(guān)溝通，全力配合立法進程，并同步著手修訂相關(guān)司法解釋、完善配套機制。檢察公益訴訟法出臺后，將適時組織召開全國公益訴訟檢察工作會議，對貫徹落實工作作出全面部署。

二是優(yōu)化辦案結(jié)構(gòu)，持續(xù)加強法定領(lǐng)域辦案工作。2026年，最高檢、各省級檢察院帶頭直接辦理一批有示范引領(lǐng)意義的案件。最高檢將部署、指導(dǎo)各省級檢察院對14個法定領(lǐng)域辦案結(jié)構(gòu)進行分析，有針對性固強補弱，以重點專項工作為抓手，更好履行法律賦權(quán)，分類統(tǒng)籌抓好各領(lǐng)域辦案，充分彰顯檢察公益訴訟的制度價值。

三是抓實高質(zhì)效辦案和高水平管理，切實提升監(jiān)督質(zhì)效。編制重點領(lǐng)域、重點類型案件立案標準、結(jié)案標準等辦案質(zhì)效標準，制定高質(zhì)效公益訴訟案件正面清單、負面清單。制發(fā)行政公益訴訟“可訴性”工作指引。不斷完善各領(lǐng)域辦案指引，逐步實現(xiàn)14個法定領(lǐng)域全覆蓋。持續(xù)開展高質(zhì)效案件點評培訓(xùn)，推動各地辦出更多有影響力、具有規(guī)則指引價值的好案件。(作者：閆晶晶)